Il Consiglio dei ministri del 30 giugno scorso ha approvato il disegno di legge delega per il riordino del codice dei contratti pubblici. Questo passaggio rientra nel percorso di attuazione del PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza) che fino ad oggi ha prodotto il dl semplificazioni/governance e il dl reclutamento per costruire le condizioni necessarie al concreto e tempestivo utilizzo delle risorse assegnate all’Italia con il PNRR.
Il segnale non è secondario per alcune ragioni:
– per l’attuazione del PNRR il Presidente del Consiglio Mario Draghi aveva annunciato un cronoprogramma con conseguente cadenza di atti normativi ritenuti essenziali;
– fino ad oggi quel cronoprogramma e gli atti normativi previsti sono diventati realtà nei tempi previsti(fatto inaudito se si pensa che per il solo regolamento dell’attuale d.l.gs. 50/2016 sono passati, invano, più di 5 anni e nel frattempo sono stati prodotti più di 122 provvedimenti tra decreti attuativi e linee guida ANAC);
– è cambiata profondamente la modalità con la quale è stato definito l’impianto complessivo e verranno costruiti i contenuti normativi prevedendo un controllo centralizzato presso la Presidenza del Consiglio che fornirà gli indirizzi e assegnando al Ministro delle infrastrutture le funzioni di inquadramento tecnico e al Consiglio di Stato quelle di predisposizione dei provvedimenti attuativi in forma di decreti legislativi.
Data la confusione interpretativa e il disorientamento di tutti gli operatori, che tra l’altro originato un pesante ritardo di attuazione degli investimenti pubblici, vediamo in dettaglio il nuovo impianto operativo, gli ambiti operativi e gli obiettivi perseguibili.
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Ribaltato il Codice dei Contratti pubblici. Cos’è cambiato col ddl delega
Risulta emblematico che per riassegnare la naturale competenza tecnica in materia di redazione delle norme al Consiglio di Stato si sia dovuto trovare il supporto legislativo nel Titolo II, Capo I, all’articolo 14, punto 2, del regio decreto n. 1054 del 1924 (testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato) dove si prescrive che il Consiglio di Stato “formula quei progetti di legge ed i regolamenti che gli vengono commessi dal Governo”.
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Di fatto si tratta di un riconoscimento della necessità, fin troppo a lungo ignorata, di ricorrere anche per la scrittura delle norme, agli adeguanti livelli di competenza che sono richiesti per la costruzione di un sistema di provvedimenti che deve rispondere, nel caso del codice dei contratti pubblici, a tre esigenze irrinunciabili:
– coerenza con le Direttive europee di riferimento;
– semplificazione delle procedure (e quindi delle norme che le regolano);
– chiarezza e facilità di applicazione dei provvedimenti.
Tutte cose dalle quali l’ultimo codice dei contratti pubblici si è profondamente allontanato generando una condizione di confusione interpretativa e disorientamento di tutti gli operatori che ha dato origine ad un pesante ritardo di attuazione degli investimenti pubblici.
In ragione di queste considerazioni è possibile affermare che:
- è radicalmente cambiato l’approccio alla redazione della normativa su alcuni aspetti metodologici fondamentali:
- prima di partire è stato immaginato un quadro complessivo da attuare (con degli obiettivi da raggiungere);
- sono stati definiti tempi e indirizzi per la definizione dei contenuti;
- sono stati chiamati in causa i soggetti istituzionalmente deputati a tali funzioni;
- è stata stabilita una filiera operativa di grande chiarezza;
- è stata riconosciuta una funzione tecnica centrale del Consiglio di Stato (a fronte di un fantasioso proliferare di norme emanate dai soggetti più disparati e con esiti devastanti);
- è stato utilizzato un metodo di gestione dei processi, qualificato dalla necessaria competenza degli attori, per identificare e redigere un sistema di norme di settore (e non solo)
- è stata ricondotta la gestione del sistema al soggetto naturalmente preposto (Presidenza del Consiglio dei ministri) ad assumere le decisioni.
In pratica si sono fin qui utilizzati gli strumenti e le procedure della programmazione applicabili ai vari ambiti, conosciuti da alcuni decenni, e continuamente disattesi, almeno in Italia, a favore di interessi particolari.
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Il nuovo impianto operativo del Codice
Il nuovo impianto operativo è articolato nei seguenti ambiti di competenza:
Gli obiettivi
Sulla base di quanto indicato è possibile ipotizzare anche in relazione alle bozze del ddl in circolazione, gli obiettivi che si intendono perseguire:
Si tratta di condizioni lungamente promesse e inutilmente rincorse da molte versioni a questa parte del codice dei contratti pubblici; con questi presupposti è possibile che sia iniziato un percorso che dovrebbe portare all’effettivo perseguimento degli obiettivi elencati nello schema riportato.
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Cosa va risolto?
Nel percorso ancora da compiere restano alcuni elementi che dovranno essere risolti per garantire, nel concreto, la corretta e completa attuazione della lungamente auspicata revisione (in realtà riscrittura) dell’attuale quadro normativo dei contratti pubblici:
- come innestare il cambiamento descritto in un apparato pubblico che ancora oggi lavora con modalità molto distanti da quelle che sarebbero necessarie per far funzionare il sistema che è in corso di costruzione;
- quali saranno i meccanismi utilizzati per far crescere i livelli di competenza (e di responsabilità) necessari al funzionamento e rilancio di un settore gravemente penalizzato dal disordine normativo esistente;
- che tipo di trasformazioni saranno realmente attuate nell’assegnazione delle responsabilità dei processi e nella conseguente applicazione di sanzioni in caso di inefficienza (reale applicazione di criteri di merito);
- che rapporto verrà costruito tra la semplificazioni delle procedure autorizzative e degli iter decisionali e la costruzione di occasioni di investimento privato realmente attrattive;
- quali saranno gli strumenti da utilizzare per determinare, sulla base di un nuovo quadro normativo efficiente, il cambiamento strutturale necessario per le strutture pubbliche e gli enti preposti alla gestione dei processi progettuali, autorizzativi ed esecutivi necessari alla realizzazione dei lavori, servizi e forniture.
Esiste un rapporto inscindibile tra la possibilità di realizzare delle politiche di sviluppo efficaci e la capacità/possibilità di funzionamento del sistema che dovrebbe orientarle e governarle. Soprattutto in questo momento in cui si rendono disponibili ingenti risorse destinate all’Italia, non si può pensare di procedere per investimenti infrastrutturali di grandi dimensioni (soprattutto se avulsi da una programmazione nazionale di settore) in grado di assorbire, con poche opere, le risorse disponibili.
La vera partita sta nella capacità di promuovere e completare una serie di interventi di piccole-medie dimensioni, diffusi sul territorio che possano realmente generare delle ricadute economiche efficaci e durature in grado di attivare microfiliere produttive locali permanenti. Per fare questo serve un apparato pubblico capace degli adeguati livelli di competenza ed esperienza necessari per gestire in modo adeguato tutte le fasi del processo, condizione, a oggi, tutta da creare.
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Foto: iStock/AndreyPopov
