Nell’attuazione dei progetti realizzati con risorse comunitarie è stato possibile registrare, nell’attuale e nelle precedenti programmazioni, una serie di ritardi che sono principalmente riconducibili ad alcuni fattori principali:
- ritardo nell’avvio e nello sviluppo della progettazione;
- tempi eccessivi per l’iter autorizzativo, pareri, approvazioni;
- tempi molto estesi nella valutazione delle offerte per l’affidamento delle gare;
- ritardi per contenzioso a seguito delle gare;
- varianti in corso d’opera.
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Nella gestione degli interventi del PNRR, che devono concludersi entro il 31 dicembre 2026, diventa indispensabile costruire condizioni normative e procedurali capaci di superare queste criticità (è sufficiente ricordare, per fare un esempio in materia di energie alternative, che per realizzare impianti eolici o fotovoltaici sono necessari 25 pareri di soggetti diversi, infatti in questo momento in Italia la costruzione di tali impianti è praticamente ferma in quanto la quasi totalità dei progetti presentati dopo 6 anni non ha ancora ottenuto tutte le autorizzazioni).
Il d.l. 77/2021 convertito dalla legge 108/2021 ha apportato alcune modifiche procedurali sulla conferenza di servizi e sul rilascio dei pareri che dovrebbero consentire di accelerare i tempi di conclusione di alcune procedure ma la reale efficacia di tali prescrizioni è tutta da verificare soprattutto in relazione ai comportamenti degli apparati tenuti ad applicarle.
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Come agire concretamente?
I progetti del PNRR sono destinati ad una serie di soggetti beneficiari potenzialmente destinatari delle risorse sulla base di un percorso progettuale sufficientemente avanzato e che potrebbe essere gestito secondo la sequenza riportata nel diagramma successivo:
Analisi delle fasi
Sulla base delle rilevazioni effettuabili la maggiore criticità interessa sicuramente la fase iniziale (programmazione, progettazione e fino alla gara per l’affidamento dei lavori) ma con ulteriori situazioni di debolezza anche in altre fasi successive che rendono necessarie alcune riflessioni applicabili sia agli interventi del PNRR che alla maggior parte dei finanziamenti:
- per i soggetti Beneficiari è indispensabile prepararsi in modo molto più efficace anche senza grandi esposizioni economiche (in considerazione del fatto, oltretutto, che i costi di progettazione sono sempre rimborsabili nella realizzazione delle opere anche se anticipati dal soggetto beneficiario prima del decreto di assegnazione definitivo delle risorse) con poche attività mirate;
- poiché, come si è visto, il periodo di maggiore criticità è quello della progettazione, è indispensabile avviare un’azione preventiva di programmazione e inquadramento degli interventi che confluiranno del PNRR;
- questa azione preventiva si concretizza nella redazione (con tecnici interni o esterni) del Quadro esigenziale, primo elemento di definizione pre-progettuale necessario anche alla costruzione della programmazione triennale dell’ente (costi solo di personale interno);
- successivamente sarà necessario (anche prima dell’ammissione a finanziamento) redigere o affidare a tecnici esterni, il Documento di Indirizzo alla Progettazione – che comporta dei costi limitati; il costo del D.I.P. rientra molto spesso al di sotto delle soglie dell’affidamento diretto degli originari 40.000 euro dell’articolo 36 del d.lgs. 50/2016;
- una volta acquisito il D.I.P. sarà possibile avviare la gara per la redazione dei livelli progettuali (fattibilità tecnica ed economica, definitivo e esecutivo) dell’intervento anche al momento del primo decreto complessivo di ammissione al finanziamento dei vari interventi selezionati (che garantisce la copertura di spesa) senza aspettare la successiva assegnazione delle risorse al singolo progetto con atto specifico che può arrivare anche molti mesi dopo;
- altro elemento di importanza fondamentale è rappresentato dall’iter autorizzativo che, per gli interventi del PNRR, è stato oggetto di importanti semplificazioni da parte del d.l. 77/2021 convertito dalla legge 108/2021 e che sarà indispensabile riuscire a vederlo applicare dagli enti interessati sia alla conferenza di servizi che a tutti i passaggi amministrativi previsti;
- nel caso della verifica del progetto (articolo 26 del d.lgs. 50/2016) da parte di un soggetto esterno, la gara per l’affidamento della verifica andrebbe espletata contemporaneamente a quella della progettazione dell’intervento;
- indispensabile una opportuna valutazione della modalità progettuale da percorrere (considerando l’applicabilità dell’appalto integrato, la riduzione dei livelli progettuali e le altre possibili accelerazioni di questa fase);
- queste operazioni, con una temporanea e limitata anticipazione delle risorse, possono essere avviate dalla stazione appaltante anche prima della sottoscrizione del disciplinare d’obbligo, che precede il decreto di assegnazione definitiva delle risorse e può regolare il rilascio di una quota di anticipazione necessaria a coprire (o rimborsare) le spese della progettazione;
- dopo la validazione e l’approvazione del progetto da parte della stazione appaltante e la sottoscrizione del decreto di assegnazione definitiva del finanziamento all’intervento specifico, in seguito all’affidamento della gara per l’esecuzione delle opere, sarà possibile avviare la realizzazione dell’intervento in forma di lavori, servizi e forniture;
- al fine di ridurre i tempi di affidamento del contratto, è possibile per la stazione appaltante stabilire, nei documenti di gara, la durata massima dei lavori della commissione prevista per l’aggiudicazione (che può essere fissata in funzione del numero degli operatori che hanno presentato offerta) come previsto anche al punto 1 delle Linee Guida ANAC n. 5/2018 – in questa fase assumono grande importanza una serie di elementi che contribuiscono al raggiungimento di due risultati essenziali: il riconoscimento della qualità della proposta presentata all’affidatario e le riduzione dei tempi di lavoro della commissione di gara – gli elementi utili per il raggiungimento di questo obiettivo sono riconducibili a:
- l’individuazione del criterio di aggiudicazione della gara quale quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa (obbligatoria sopra-soglia ma utilizzabile facoltativamente anche nelle gare sotto-soglia), la corretta “pesatura” dei punteggi per i criteri e i sub-criteri;
- una puntale valutazione delle modalità di applicazione dei criteri ambientali minimi in attuazione dei principi di sostenibilità ambientale di cui all’articolo 34 del d.lgs. 50/2016;
- una adeguata considerazione dei contenuti e degli aspetti qualitativi/migliorativi delle offerte presentate dai vari concorrenti;
- la successiva ottimizzazione della tempistica della fase esecutiva delle opere è legata sostanzialmente a due elementi di fondo; la capacità organizzativa dell’esecutore (che nel criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa costituisce elemento di valutazione da parte della commissione di gara) e l’attività di coordinamento e controllo svolta dal direttore dei lavori – anche in questo caso, comunque, la stazione appaltante può determinare alcune riduzioni dei tempi nella consegna dei lavori, nella contabilizzazione ed erogazione delle anticipazioni in corso d’opera, nello svolgimento del collaudo e, in generale, nella tempestività di tutti gli atti da produrre in questa fase.
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In sintesi i nodi della fase progettuale, quella che normalmente registra il maggior livello di criticità, risultano essere:
Quadro economico e appalti
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Foto:iStock.com/Mercedes Rancaño Otero
