Piani urbanistici attuativi e relative convenzioni: vediamo in questo articolo competenza, rapporto e normativa sopravvenuta, oltre a una recente sentenza sul tema.
Competenza
La ripartizione della competenza in tema di piani urbanistici attuativi e delle relative convenzioni è declinata nel senso che spetta al Consiglio Comunale l’approvazione dei piani attuativi comportanti una variante allo strumento urbanistico vigente, come anche il diniego degli stessi, nonché l’approvazione dello schema di convenzione.
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Spetta, invece, al Dirigente comunale l’attività amministrativa consequenziale, ascritta ai sensi dell’art. 107, comma 3, del TUEL[1] alla competenza dell’organo di gestione, ivi compresa non solo la sottoscrizione della convenzione, ma anche qualsivoglia comunicazione inerente la stessa, che non incida sulla potestà pianificatoria già esercitata dal Consiglio comunale.
In tal senso depone, invero, l’orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui “mentre piano urbanistico attuativo e schema di convenzione formano oggetto di un unico atto di approvazione (di competenza del Consiglio comunale), la convenzione propriamente detta (cioè il contratto ad oggetto pubblico successivamente stipulato) costituisce certamente (…) un atto negoziale autonomo (nel senso di essere giuridicamente distinto dal provvedimento – atto unilaterale di approvazione), la cui sottoscrizione deve essere effettuata dal dirigente del Comune, ex art. 107, co. 3, lett. c) T.U. enti locali”[2].
Deve, pertanto, ritenersi che tutte le attività amministrative relative alla stipula della convenzione siano di stretta competenza del dirigente comunale, ivi compresa la comunicazione attinente al decorso del termine utile per la stipula, trattandosi di attività amministrativa consequenziale, ascritta, ai sensi dell’art. 107, comma 3, del TUEL, alla competenza dell’organo di gestione, che per nulla incide sulla potestà pianificatoria esercitata dal Consiglio Comunale, ma si limita ad una puntuale applicazione di quanto ivi previsto e di quanto, per il resto, stabilito dalla normativa statale e regionale in materia.
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Il rapporto
Come evidenziato dal TAR Emilia-Romagna, Parma, sez. I, nella sent. 5 dicembre 2023, n. 348, in tema di programmazione e governo del territorio, i piani urbanistici attuativi e le convenzioni urbanistiche ad essi connesse non possono essere valutati atomisticamente, integrando gli stessi una fattispecie a formazione progressiva che, partendo dall’approvazione della pianificazione attuativa di iniziativa privata, si conclude proprio con la sottoscrizione della convenzione urbanistica.
È vero che il piano urbanistico attuativo e lo schema di convenzione ad esso allegato costituiscono atti distinti ma giuridicamente connessi, che formano oggetto di un unico atto di approvazione, mentre la convenzione propriamente detta (cioè il contratto ad oggetto pubblico successivamente stipulato) costituisce certamente un atto negoziale autonomo, nel senso di essere giuridicamente distinto dal provvedimento – atto unilaterale di approvazione[3]; tuttavia, si tratta pur sempre di segmenti di un unico iter procedimentale volto a dare attuazione alla pianificazione urbanistica, quale espressione diretta del governo del territorio. In sostanza, il rapporto che avvince piano e convenzione è di carattere funzionale poiché la seconda determina la nascita del vincolo negoziale che traduce in realtà l’idea espressa dal piano.
Trattasi, in definitiva, di unico procedimento complesso, attraverso il quale si realizza uno dei modelli di esercizio consensuale della potestà amministrativa, consacrato dall’art. 11[4] della Legge 7 agosto 1990 n. 241, nella forma della pianificazione urbanistica concertata.
Normativa sopravvenuta
Nel caso in cui tale procedimento complesso sia in itinere, deve trovare applicazione il principio del tempus regit actum, in ragione del quale la sopravvenienza normativa, intervenuta nel corso del procedimento e prima della conclusione dello stesso, deve necessariamente essere rispettata.
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Consigliamo
[1] Decreto Legislativo n. 267/2000.
[2] Consiglio di Stato, Sez. IV, 29 settembre 2016, n. 4027; TAR Emilia-Romagna, Parma, sez. I, sent. 5 dicembre 2023, n. 348.
[3] Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 17 luglio 2023, n. 6955, secondo cui “Relativamente ai rapporti che intercorrono tra il Piano di lottizzazione e la Convenzione, la Sezione ha fatto osservare che, nella logica della pianificazione urbanistica di attuazione “il piano di lottizzazione (o altro strumento di pianificazione attuativa) e lo schema di convenzione ad esso allegato costituiscono atti distinti ma giuridicamente connessi. Ovviamente, mentre piano urbanistico attuativo e schema di convenzione formano oggetto di un unico atto di approvazione, la convenzione propriamente detta (cioè il contratto ad oggetto pubblico successivamente stipulato) costituisce certamente un atto negoziale autonomo (nel senso di essere giuridicamente distinto dal provvedimento – atto unilaterale di approvazione)”.
[4] Art. 11 – Accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento
- In accoglimento di osservazioni e proposte presentate a norma dell’articolo 10, l’amministrazione procedente può concludere, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, e in ogni caso nel perseguimento del pubblico interesse, accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero in sostituzione di questo.
1-bis. Al fine di favorire la conclusione degli accordi di cui al comma 1, il responsabile del procedimento può predisporre un calendario di incontri cui invita, separatamente o contestualmente, il destinatario del provvedimento ed eventuali controinteressati.
- Gli accordi di cui al presente articolo debbono essere stipulati, a pena di nullità, per atto scritto, salvo che la legge disponga altrimenti. Ad essi si applicano, ove non diversamente previsto, i princìpi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili. Gli accordi di cui al presente articolo devono essere motivati ai sensi dell’articolo 3.
- Gli accordi sostitutivi di provvedimenti sono soggetti ai medesimi controlli previsti per questi ultimi.
- Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l’amministrazione recede unilateralmente dall’accordo, salvo l’obbligo di provvedere alla liquidazione di un indennizzo in relazione agli eventuali pregiudizi verificatisi in danno del privato.
4-bis. A garanzia dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa, in tutti i casi in cui una pubblica amministrazione conclude accordi nelle ipotesi previste al comma 1, la stipulazione dell’accordo è preceduta da una determinazione dell’organo che sarebbe competente per l’adozione del provvedimento.
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