Come è noto, l’art. 20, comma 8, del Testo Unico Edilizia[1] stabilisce che “Decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241. Fermi restando gli effetti comunque prodotti dal silenzio, lo sportello unico per l’edilizia rilascia anche in via telematica, entro quindici giorni dalla richiesta dell’interessato, un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento, in assenza di richieste di integrazione documentale o istruttorie inevase e di provvedimenti di diniego; altrimenti, nello stesso termine, comunica all’interessato che tali atti sono intervenuti”.
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Silenzio assenso, quando vale e quando no
La norma, dunque, prevede la formazione del silenzio assenso sulle domande di rilascio del permesso di costruire, fatti salvi i casi in cui, per la presenza di vincoli, la pratica edilizia debba essere corredata da autorizzazioni e nulla osta, per l’acquisizione dei quali si prevede l’attivazione di una conferenza di servizi ex art. 14 della Legge n. 241/1990; quest’ultima norma, infatti, stabilisce che la conferenza di servizi deve essere indetta quando, per la conclusione del procedimento, occorre acquisire più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, resi da diverse amministrazioni.
L’istituto del silenzio assenso, che costituisce un rimedio messo a disposizione dei privati a fronte della inerzia dell’amministrazione, ha l’evidente scopo di assicurare la semplificazione e l’accelerazione dei procedimenti amministrativi finalizzati al rilascio dei titoli edilizi, senza tuttavia sottrarre l’attività edilizia al controllo dell’amministrazione medesima che ha, a determinate condizioni, il potere di intervenire in autotutela sull’assetto di interessi formatosi “silenziosamente”[2].
Anche la conferenza di servizi persegue finalità di semplificazione, poiché – come evidenziato da costante giurisprudenza[3] – costituisce un modulo procedimentale nell’ambito della quale si incontrano e si confrontano simultaneamente interessi concorrenti di diversa natura, al fine di trovarne il più adeguato e sollecito bilanciamento.
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Silenzio assenso in caso sia prevista autorizzazione paesaggistica
Da quanto fin qui osservato consegue che, se l’istanza è corredata da tutta la documentazione richiesta[4], compresa l’autorizzazione paesaggistica, non è necessario acquisire alcun ulteriore atto di assenso da parte di altre amministrazioni: è quanto affermato dal TAR Toscana, sez. III, nella sent. 31 marzo 2023, n. 322 [5], nella quale è stato, altresì, evidenziato, che “l’indizione di una conferenza di servizi, in tale contesto, non solo non avrebbe avuto alcuna utilità, ma avrebbe determinato un ingiustificato aggravamento del procedimento, in evidente contrasto con la finalità di semplificazione propria degli istituti e degli strumenti previsti dal legislatore di cui si è dato conto”.
Decorsi 30 giorni dalla presentazione dell’istanza, perciò, è possibile procedere legittimamente all’inizio dei lavori e l’interessato ha diritto di ricevere dall’ufficio tecnico comunale l’attestazione del decorso dei termini del procedimento in assenza di richieste di integrazione documentale o istruttorie inevase e di provvedimenti di diniego, per attribuire certezza alla propria situazione giuridica[6].
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Di conseguenza, come evidenziato dai giudici fiorentini, devono considerarsi illegittime le note dell’ufficio, adottate a notevole distanza dalla data di deposito dell’istanza per il rilascio del permesso di costruire, con cui si comunica l’irricevibilità della richiesta ed il diniego del rilascio dell’attestazione di decorso dei termini del procedimento, inibendo l’efficacia del titolo edilizio già formatosi tacitamente ex lege, ai sensi dell’art. 20, comma 8, del Testo Unico Edilizia, andando così a ledere la sfera giuridica del titolare.
Per quanto ovvio, dinanzi al titolo formatosi per silenzio-assenso rimane sempre possibile l’annullamento da parte dell’ufficio, nel rispetto delle condizioni previste dall’art. 21-nonies[7] della Legge n. 241/1990: ragioni di interesse pubblico, considerazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, annullamento entro un termine ragionevole (nel caso del permesso di costruire tramite silenzio-assenso, 12 mesi dalla scadenza dei 30 giorni di presentazione dell’istanza).
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[1] DPR n. 380/2001.
[2] Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 8 luglio 2022, n. 5746.
[3] Cfr., tra le tante, Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 31 ottobre 2022, n. 9429; sez. VI, sent. 17 settembre 2021, n. 6336.
[4] Al contrario, ovviamente, non può formarsi il silenzio-assenso sull’istanza di permesso di costruire carente di documentazione, come affermato dalla giurisprudenza in molteplici occasioni. Ad esempio:
- il TAR Abruzzo, Pescara, sez. I, nella sent. 21 febbraio 2023, n. 100, ha ribadito detto principio dinanzi ad un’istanza mancante della relazione tecnica, della documentazione fotografica, dell’attestazione di conformità dello stato preesistente, del completo versamento degli oneri concessori e del parere di compatibilità da richiedere per l’intervento in centro storico. Secondo i giudici, “Detta documentazione è necessaria, ex art.20 del D.P.R. n.380 del 2001, ai fini del riscontro dell’istanza di permesso di costruire; la questione sul formarsi o meno del silenzio-assenso, in presenza o meno dei presupposti sostanziali di legge, può venire in rilievo solo una volta corredata la relativa domanda di tutta la documentazione necessaria. Pertanto, allorchè l’Amministrazione non è messa nelle condizioni di verificare la fondatezza dell’istanza volta al conseguimento del titolo edilizio e dunque versa nell’impossibilità di riscontrare detta domanda, i termini alla stessa assegnati per definire la pratica edilizia non decorrono, né quindi può formarsi il silenzio-assenso sulla domanda de qua (cfr. Cons. Stato, VI, 4690 del 2022, TAR Campania, VIII, n.1776 del 2017)”;
- il TAR Campania, Salerno, sez. II, nella sent. 28 giugno 2021, n. 1577, ha osservato che “non può concretizzarsi l’ipotesi del silenzio-assenso nel caso in cui all’istanza non sia stata allegata la dichiarazione del progettista abilitato che asseveri la conformità del progetto agli strumenti urbanistici approvati ed adottati, ai regolamenti edilizi vigenti, e alle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, alle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie e alle norme relative all’efficienza energetica”.
[5] “Come in tutte le ipotesi di silenzio assenso previste dall’ordinamento, questo si forma, qualora la relativa istanza sia completa della documentazione, delle autorizzazioni e degli altri titoli abilitativi previsti. In generale, con riferimento alla materia edilizia, la giurisprudenza amministrativa ha precisato che il silenzio assenso non si perfeziona con il mero decorrere del tempo, ma richiede la contestuale presenza di tutte le condizioni, i requisiti e i presupposti richiesti dalla legge per l’attribuzione del bene della vita richiesto, di modo che esso non si configura in difetto di completezza della documentazione (Cons. Stato, sez. IV, 24 gennaio 2020, n. 569; Sez. IV id. 7 gennaio 2019, n. 113; id, Sez. IV, 20 agosto 2020, n. 5156)”: TAR Campania, Salerno, sez. III, sent. 6 giugno 2022, n. 1549.
[6] “Al fine di conferire certezza in ordine all’effettivo decorso dei termini previsti dalla legge per la conclusione del procedimento di rilascio del titolo edilizio e all’assenza di provvedimenti negativi o di richieste di integrazione da parte dell’Amministrazione rimaste inevase, il legislatore – con d.l. n. 76/2020, convertito con l. n. 120/2020 – ha previsto che l’amministrazione, entro 15 giorni, debba rilasciare al soggetto che ne faccia richiesta apposita attestazione in ordine a siffatte circostanze; ciò consente al privato di accertare il tacito formarsi del titolo autorizzativo per gli interventi edilizi richiesti. Visto quanto sopra, a fronte dell’istanza formulata dall’interessato, il Comune è obbligato a rilasciare il permesso di costruire richiesto o, in alternativa, l’attestazione circa il decorso del termine previsto dalla legge per il formarsi del silenzio assenso. Un siffatto obbligo discende, oltre che dalle norme richiamate, dal generale principio di leale collaborazione tra privati e pubblica amministrazione, che impone a quest’ultima di agire secondo buona fede, anche al fine di conferire chiarezza alle situazioni giuridiche pendenti”: TAR Toscana, sez. III, sent. 11 febbraio 2022, n. 165.
[7] Art. 21-nonies – Annullamento d’ufficio
- Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all’adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo.
- È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole.
2-bis. I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1, fatta salva l’applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445.
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