Nel percorso di semplificazione delle procedure afferenti agli investimenti pubblici finanziati, in tutto in parte, con le risorse previste dal PNRR, dal PNC e dai Programmi cofinanziati dai fondi strutturali dell’Unione europea, l’articolo 48, comma 5 del d.l. 77/2021 convertito dalla legge 108/2021, ha recuperato l’affidamento congiunto della progettazione ed esecuzione dei lavori (ex appalto integrato di cui all’articolo 59 del d.lgs. 50/2016 prorogato – per i settori ordinari – fino al 30/6/2023) consentendo di avviare la procedura:
- per i progetti del PNRR, del PNC e dei Fondi Strutturali dell’Unione europea, sulla base del progetto di fattibilità tecnica ed economica come disciplinato dall’articolo 23, comma 5 del d.lgs. 50/2016 che riporta, in sintesi, gli elaborati previsti per questo livello di progettazione (art. 48, comma 5 del d.l. 77/2021 convertito dalla legge 108/2021);
- fino al 30 giugno 2023, negli altri settori, sulla base del progetto definitivo (art. 52, comma 1, lettera a) del d.l. 77/2021 convertito dalla legge 108/2021).
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Nel caso dell’articolo 48, comma 5 del d.l. 77/2021 convertito dalla legge 108/2021 risulta evidente che la prescrizione regolatoria definisca, in modo univoco, il riferimento normativo costituito, per il PFTE, dai contenuti del solo articolo 23, comma 5 del d.lgs. 50/2016 anche in ragione di un criterio di semplificazione che costituisce la ratio fondante della procedura e delle nuove modalità per l’affidamento congiunto, contenute nel richiamato articolo 48, per i progetti PNRR finalizzate all’accelerazione delle tempistiche e alla semplificazione degli atti. Il titolo del citato articolo 48 è: “Semplificazione in materia di affidamento dei contratti pubblici PNRR e PNC”.
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Linee guida MIMS PFTE: gli elaborati aggiuntivi
A seguito di questa impostazione normativa, definita con legge dello Stato, in coerenza con le necessità di accelerazione dell’attuazione degli interventi del PNRR (che tra le sue condizionalità ha anche quella della semplificazione delle procedure degli appalti) il Mims, nel mese di luglio 2021 emana le “Linee guida per la redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica da porre a base dell’affidamento di contratti di lavori del PNRR e del PNC” – come sempre le insidie della normativa italiana sono in agguato e leggendo il sottotitolo (Art. 48, comma 7, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito dalla legge 29 luglio 2021, n. 108) si scopre che le linee guida non si applicano a tutti i progetti.
Identificando con chiarezza il riferimento normativo del comma 7 dell’articolo 48 emerge che le linee guida del Mims, che hanno introdotto una serie di elaborati aggiuntivi nel PFTE che lo avvicinano molto al progetto definitivo, sono riferite solo ad interventi di importo pari o superiore ai 100 milioni di euro finanziati per almeno il 50% dalla Stato.
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In conseguenza di questa integrazione normativa si determinano due condizioni riportate nello schema seguente:
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Nel caso dei progetti del PNRR e del PNC pari o superiori ai 100 milioni di euro le Linee guida del Mims emanate nel mese di luglio 2021, introducono una serie di elaborati aggiuntivi rispetto a quelli definiti dal citato articolo 23, comma 5 del d.lgs. 50/2016 che avvicinano questo livello progettuale a quello del definitivo determinando una condizione di predisposizione degli elaborati anticipata e sostitutiva.
Tale condizione, rispetto alle finalità dell’articolo 48, comma 5 del d.l. 77/2021 convertito dalla legge 108/2021 (semplificazione) determina una serie di perplessità per i seguenti motivi:
- in un contesto finalizzato alla semplificazione, la duplicazione, di fatto, di un livello progettuale con il successivo produce degli effetti non armonici rispetto, non tanto agli elaborati da predisporre (prima o dopo sono gli stessi) ma alle procedure successive che dovranno essere svolte ai fini autorizzativi;
- resta sempre la perplessità di come si innestano le linee guida Mims, che non sono state previste o prescritte dal citato articolo 48, nel quadro normativo di uno strumento sovraordinato (la legge 108/2021) senza alcun riferimento che ne richieda l’emanazione – a riguardo, inoltre, sarebbe utile rivedere il Parere del Consiglio di Stato del 1° aprile 2016 sul testo dell’codice in emanazione nella parte relativa alle linee guida oltre a quanto previsto dall’articolo 213, comma 2 del d.lgs. 50/2016 che identifica tali provvedimenti come “strumenti di regolazione flessibile” che non hanno cogenza normativa;
- l’articolo 48, comma 5 del d.l. 77/2021 convertito dalla legge 108/2021, infatti, si limita a richiamare esclusivamente i contenuti del PFTE espressi dall’articolo 23, comma 5 del d.lgs. 50/2016 e non prevede, come in molte parti dello stesso d.lgs. 50/2016, l’emanazione di decreti o Linee guida, a completamento delle indicazioni riportate nella narrativa, relative al PFTE;
- gli elaborati richiesti dalle Linee guida del Mims per il PFTE (in aggiunta a quelli definiti dall’articolo 23, comma 5 del d.lgs. 50/2016) rendono questo livello progettuale molto simile al definitivo anche se sono finalizzate ai soli interventi di importo pari o superiore ai 100 milioni di euro; resta, comunque, il dubbio sull’opportunità e l’efficacia di creare un “doppio progetto esecutivo” in una situazione che avrebbe richiesto la massima semplificazione possibile;
- sembrerebbe pertanto anacronistico, da parte del legislatore, voler semplificare le procedure da una parte incrementando obblighi e attività da svolgere da parte della Stazione appaltante senza escludere la possibilità di modificare tipologie e caratteristiche di gara.
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Conclusioni
Sarebbe stato auspicabile, in una condizione di tale rilevanza come quella dell’utilizzo delle risorse del PNRR, riuscire a costruire un quadro complessivo di semplificazione applicabile subito (il nuovo codice dei contratti vedrà la luce, nella più ottimistica delle previsioni, non prima dei mesi di marzo-aprile 2023) sulle procedure in essere degli interventi relativi al PNRR che resteranno legate al vigente codice dei contratti per evidenti motivi di rispetto del cronoprogramma della fase di realizzazione degli interventi che sta già registrando dei ritardi nella partenza delle opere.
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