La realizzazione da parte di privati di interventi edilizi su aree demaniali è disciplinata dalle norme del Testo Unico dell’Edilizia (D.P.R. n. 380/2001 – Art. 8 (L) Attività edilizia dei privati su aree demaniali). Vediamo questo argomento più nel dettaglio con l’aiuto di Donato Palombella e del suo libro Il Testo Unico dell’Edilizia: attività edilizia e titoli abilitativi dei lavori edito da Maggioli editore.
Aree demaniali, definizione
Vediamo innanzitutto quali sono le aree demaniali secondo il codice civile. L’art. 822 c.c. prescrive che “appartengono allo Stato e fanno parte del demanio pubblico il lido del mare, la spiaggia, le rade, e i porti; i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia; le opere destinate alla difesa nazionale. Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate; gli aeroporti; gli acquedotti; gli immobili riconosciuti d’interesse storico archeologico e artistico a norma delle leggi in materia; le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche; e infine i beni che dalla legge sono assoggettati al regime proprio del demanio pubblico”.
Di conseguenza, avremo una prima bipartizione tra demanio marittimo e demanio idrico-fluviale (primo comma) a cui si aggiungono il demanio stradale, il demanio storico-artistico e infine, in via residuale, i beni tipizzati dalla legge in quanto soggetti al regime del demanio pubblico.
Avremo, inoltre, la distinzione tra demanio necessario, nel cui ambito rientrano i beni qualificati dalla legge come tali, e demanio accidentale, comprendente i beni che non devono necessariamente appartenere a enti pubblici territoriali (Stato, province, regioni e comuni), ma che se appartengono a essi sono considerati demaniali. Vediamolo in una tabella tratta dal volume di D. Palombella:
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Attività edilizia su area demaniale
L’art. 8 del Testo Unico dell’Edilizia, facendo proprio il contenuto dell’art. 31, L. n. 1150/1942 (peraltro modificato dalla L. n. 765/1967, c.d. “legge Ponte”), conferma che anche le opere realizzate da privati su aree demaniali rientrano nell’ambito di applicazione del T.U., per cui richiedono l’ottenimento di un titolo abilitativo dei lavori.
L’unica deroga a questo principio è contenuta nel precedente art. 7, comma 1, lett. b) relativamente ai concessionari di servizi pubblici. Secondo i principi generali (art. 11 T.U.) il titolo abilitativo può essere rilasciato al proprietario dell’immobile, ovvero a chi ha un titolo legittimo. Nell’ipotesi di opere realizzate su beni demaniali la legittimazione spetta ai soggetti che abbiano un titolo che legittima il godimento dell’area demaniale.
Nel caso di opere realizzate su alcune specifiche tipologie di beni demaniali il privato dovrà munirsi, oltre che del consueto titolo edilizio, anche di specifiche autorizzazioni previste da norme speciali. Si pensi, per esempio, all’art. 54 del codice della navigazione che disciplina la realizzazione di opere sul demanio marittimo. In via di principio, il problema principale non sarà tanto quello di individuare il titolo abilitativo necessario ad eseguire i lavori quanto qualificare esattamente il bene demaniale.
Abusi su area demaniale e sanzioni
Ovviamente saranno applicabili anche le norme sanzionatorie come da T.U.. Sotto questo profilo si ricorda che, secondo le Sezioni Unite della Cassazione (Cass. pen., sez. un. del 19 novembre 2002, n. 17178) la realizzazione di opere abusive su suolo demaniale configura un reato permanente ove la permanenza cessa con l’abbattimento dell’opera abusiva. Viceversa, nell’ipotesi di opera realizzata su bene di proprietà privata ma all’interno della cosiddetta fascia di rispetto al demanio marittimo (art. 55 Codice della navigazione), la permanenza cessa con la materiale realizzazione del manufatto.
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Abbiamo parlato di abusi su aree demaniali anche qui, qui e qui, nelle nostre periodiche rassegne di sentenze.
In relazione alle opere realizzate su demanio, si ricorda che il decreto legge del 9 maggio 2003, n. 102 “Disposizioni urgenti in materia di valorizzazione e privatizzazione del patrimonio immobiliare pubblico” contiene una sorta di sanatoria per le realizzazioni che, attraverso uno sconfinamento su beni demaniali, hanno comportato l’occupazione abusiva di beni demaniali (ad eccezione del demanio marittimo) o di proprietà dello Stato. Il decreto, peraltro, è decaduto il 12 luglio 2003.
La giurisprudenza, del resto, non sembra escludere a priori la condonabilità delle opere realizzate su aree demaniali ritenendo, a proposito dello sgombero dell’area abusivamente occupata, che, a fronte di un’istanza di sanatoria, l’interessato può esigere che l’amministrazione tenga conto dell’eventuale sanabilità dell’occupazione prima di ingiungere lo sgombero del demanio TAR, Puglia, Lecce, sez. I, 10 marzo 2014, n. 710.
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